Статистика:

Search

  • 01Окт

    Автор:  Соколов Сергей Иванович

    Необходимость разработки документов территориального планирования Российской Федерации в последние годы приобрела особую актуальность, что связано с повышением внимания к выработке стратегических подходов к развитию страны. В целях улучшения дел в этой сфере предлагается установить иерархическую систему документов территориального планирования. На верхнем уровне — «Концепция пространственной организации территории Российской Федерации», являющаяся основой для последующей разработки отдельных отраслевых схем, предусмотренных Градостроительным кодексом. Основная цель — обеспечение устойчивого развития территорий. Учитывая территориальный масштаб страны и большое число входящих в нее субъектов, предлагается ввести « Комплексную схему территориального планирования федерального округа».

    Эти два принципиально новых документа пространственного, территориального планирования не только позволят обеспечить регулирование развития структурообразующего пространственного каркаса в целях реализации стратегии инновационного развития страны, но и сами являются инновациями в системе планирования на федеральном уровне.

    Литература:

    1. Основы стратегического планирования в Российской Федерации.
    2. Указ Президента РФ № 536 от 12 апреля 2009 г.
    3. «Повестка дня — XXI». Принята на Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992). ^^w.un.org/russian/ conferen/wssd/agenda21 /index. htm.
    4. «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента». Доклад Комитета руководителей Европейской конференции министров регионального планирования (СЕМАТ). Ганновер, 2000. Перевод с англ. Комиссии Приволжского федерального округа по пространственному развитию и НИиПИ Градостроительства. М., 2002.
    5. Вильнер М. Я. О градостроительных основах инновационного развития России //Бюллетень строительной техники. 2009. № 1.

    Градостроительство, используя и преобразуя природные условия, интегрирует различные виды деятельности человека, создавая искусственный материальный мир, обеспечивая формирование необходимого комфорта среды жизнедеятельности человека в регионах, городах и поселениях, транспортных системах и инженерной инфраструктуре.

    Каждый из видов деятельности с инновациями в них как основой научнотехнического прогресса осуществляется в рамках законодательства (земельного, водного, воздушного и др.) и развивается на основе научноисследовательских и проектных работ, и в конечном итоге — практики. Градостроительные инновации аккумулируют нововведения в смежных отраслях по использованию и преобразованию природных сред и созданию новой пространственной среды обитания человека. К концу ХХ века накоплены уникальный опыт и методология разработки и реализации научно обоснованных программ долгосрочного прогноза на 25 лет развития городов и регионов, чего не было ни в одной другой отрасли народного хозяйства СССР

    Правовая основа современного градостроительства в России начала формироваться только лишь в конце ХХ века и по существу является инновацией в российском законодательстве. Трудности становления градостроительного права остро ощутимы в Градостроительном кодексе, где недостаточно отражено взаимодействие со смежными видами прав, что порождает разногласия задач градостроительства с другими видами деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

    На сегодняшний день ясно, что стратегии развития России по инновационному сценарию нет альтернативы. Это зафиксировано в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», посланиях Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному собранию РФ. И не случайно именно проблематика фундаментальных исследований РААСН в области стратегии инновационного развития России стала главной темой нашего Общего собрания.

    Важнейшую роль в выработке и реализации этой стратегии должна играть пространственная организация территории России. Национальная инновационная система изначально предполагает создание на территории страны центров инновационного развития, где концентрируются высококвалифицированные кадры, для нормальной жизни и работы которых должна быть создана комфортная среда. Примеры подобных инновационных центров из нашей истории известны — достаточно вспомнить Академгородок в Новосибирске, наукограды Подмосковья.

    Ключевым фактором развития инновационной системы в целом становится доступность рынков информации и финансов, а потому — плотность контактов, коммуникационная близость центров принятия решений. Это невозможно без наличия структурообразующего пространственного каркаса страны, основными составными частями которого являются транспортная, энергетическая и информационная инфраструктуры, система расселения, система особо охраняемых природных территорий и памятников истории и культуры.

    Очевидно, что стратегии инновационного развития России следует базироваться на принципиально новой каркасной структуре пространственной организации страны, которая должна явиться «материальной основой поддержания целостности государства и интенсификации развития его территории в новых геополитических условиях» 1 с раскрытием возможностей использования практически всех потенциальных ресурсов и богатств России.

    Масштаб задачи и величина территории страны делают необходимым разработку прогноза развития рассматривать в рамках XXI столетия — как гипотезу с выделением первой очереди и среднесрочной программы в 50 лет. Построение такого каркаса требует подготовки отдельного документа в области пространственной организации и территориального планирования федерального уровня и привлечения к его созданию специалистов и организаций градостроительного профиля. В течение нескольких лет постановка вопроса о программе национального развития была предметом особой заботы специалистов-градостроителей, Российской академии архитектуры и строительных наук. Этот вопрос поднимался и в отчетном докладе президента РААСН А. П. Кудрявцева за 2009 год.

    Необходимость разработки документов территориального планирования Российской Федерации в последние годы приобрела особую актуальность, что связано, с одной стороны, с усилением внимания со стороны федеральных органов власти к выработке стратегических подходов к развитию страны, требующих адекватного отражения в документах территориального планирования федерального уровня, а с другой стороны -с нерешенностью многих практических вопросов разработки этих документов — нормативно-правовых, методических и организационных.

    С целью обеспечения эффективного управления устойчивым развитием территории документы территориального планирования федерального уровня должны отражать государственную политику в области организации территории, прогноз, тенденции долгосрочного пространственного развития страны и ее крупных регионов, должны обеспечивать взаимосвязь отраслевых территориальных решений на принципах комплексной организации территорий.

    В то же время государство к 2009 году не выполнило ни одного территориального проекта, в котором была бы сформулирована общероссийская стратегия. Последняя работа такого масштаба -Генеральная схема расселения Российской Федерации (1994), хотя Градостроительными кодексами 1998 и 2004 годов была предусмотрена разработка территориальных проектов федерального уровня.

    Это обстоятельство нарушает последовательность разработки документации территориального планирования, определенную Градкодексом, — от схем территориального планирования Российской Федерации к схемам территориального планирования субъекта РФ, муниципального образования, генеральному плану поселения, правилам землепользования и застройки, проектам планировки отдельных районов. Все это значительно усложняет деятельность по территориальному планированию.

    Анализ сложившейся ситуации с территориальным планированием федерального уровня показывает, что сегодня задачи управления развитием территории в силу отсутствия федеральных проектов во многом решаются на уровне схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, в которых определяется пространственное развитие экономики, систем расселения, федеральной и региональной инфраструктур.

    Подобная ситуация порождена действующим Градостроительным кодексом РФ, согласно которому функция схем территориального планирования на всех уровнях сведена к отражению границ земель и различных объектов капитального строительства. При этом не даны определение и разграничение последних по принципу федерального, регионального, местного значения. В сущности, требуется элементарная инвентаризация земель и объектов, а не работа аналитиков, градостроителей. Но перед территориальным планированием в реальной практике регионы ставят другие задачи: стратегия пространственного развития всех сфер экономики и жизнедеятельности, прогноз структурных изменений, приоритеты в использовании земель, исходя из федеральных, региональных и местных интересов.

    Опыт проектирования сложнейших по социально-экономической, территориальной проблематике регионов — таких, например, как Красноярский край, Приморский край, Ростовская область, Республика Саха (Якутия) и другие — показывает: схема территориального планирования субъекта РФ выполняет функцию комплексного документа, интегрирующего аналитические прогнозные и стратегические проработки макроэкономической, социальной, отраслевой и территориальной направленности и только на этой основе осуществляющей размещение соответствующих объектов на своей территории. Эту уникальную по своей сути функцию находят в Схеме не только проектировщики, но и руководители многих регионов, видящие свою главную задачу в выстраивании системы управления территорией и принимающие на себя ответственность за состав и содержание документов территориального планирования.

    К сожалению, до 2009 года руководство страны не проявляло понимания необходимости создания комплексного документа, объединяющего все основные проблемы управления устойчивым инновационным развитием территории страны в целом с учетом баланса государственных и муниципальных интересов, интересов отраслевых ведомств и частных лиц. При этом ведомства, призванные разработать документы территориального планирования Российской Федерации в своих областях деятельности, не могут этого сделать без наличия вышеназванного документа — в силу объективных законов методологии и последовательности разработки долгосрочных документов стратегического планирования, к которым, безусловно, относятся и документы территориального планирования федерального уровня.

    В результате за период действия Градостроительного кодекса с 2004 года до настоящего времени разработаны почти все схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации — и ни одной схемы Российской Федерации. Работа, сделанная по заказу Министерства транспорта, не выдерживает никакой критики в силу превалирования узковедомственных интересов и отсутствия градостроительного профессионализма у авторского коллектива. Это — следствие формально проведенного конкурса, победителем которого стала организация, вообще не имеющая опыта разработки документов территориального планирования. Конкурсы в сфере территориального планирования — отдельная и очень болезненная тема.

    В 2009 году ситуация в части отношения к определению роли и значения документов территориального планирования всех уровней, включая федеральный, стала улучшаться. Доказательством служат важные решения, принятые в 2009 году на совещаниях у Председателя Правительства Российской Федерации В. В.Путина и заместителя Председателя Правительства Д. Н. Козака, а также меры, предпринятые Министерством регионального развития Российской Федерации. Исходя из существа этих решений, можно предложить ряд конкретных мер, направленных на коренное улучшение дел в области территориального планирования, а по существу — на инновацию в сфере управления пространственной организацией России.

    Градостроительный кодекс, действующие федеральные документы стратегического планирования — «Концепция долгосрочного развития Российской Федерации на период до 2020 года», «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», «Основы стратегического планирования в Российской Федерации», «Климатическая доктрина Российской Федерации» — дают возможность выстроить определенную иерархическую
    систему документов стратегического и территориального планирования на федеральном, региональном и местном уровнях. Предлагается установить классификацию документов территориального планирования РФ, которая позволит исключить недостатки действующей системы. В предлагаемой системе документов стратегического социально-экономического, отраслевого и территориального планирования на федеральном уровне на каждой стадии решаются задачи территориального планирования. При этом в качестве основной его цели принимается обеспечение устойчивого развития территорий, что дает возможность реализовать при их пространственной организации комплексный, системный подход, что в конечном счете и есть главная цель инноваций в градостроительстве России.

    На верхнем уровне иерархической системы документов территориального планирования должна находиться «Концепция пространственной организации территории Российской Федерации», возможность разработки которой предусмотрена «Основами стратегического планирования в Российской Федерации», где прямо сказано, что «стратегическое планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов (планов) устойчивого развития Российской Федерации» 2. Концепция должна разрабатываться с учетом задач обеспечения как национальной безопасности, так и инновационного развития, и представлять собой пространственную реализацию/ проекцию целей, задач, направлений стратегического развития, сформулированных в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Кроме того, «Концепция пространственной организации…» должна основываться на положениях упомянутых выше действующих отечественных, а также подписанных Российской Федерацией международных документов — таких, как «Повестка дня — XXI» 3, «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента» 4 и другие.

    В «Концепции пространственной организации…» в контексте обеспечения национальных интересов России следует наметить проблемы и перспективы поэтапного устойчивого пространственного развития Российской Федерации; определить меры по сближению уровней развития различных российских регионов; наметить пути эффективного взаимодействия федеральных, региональных, муниципальных властей и граждан по социально-экономическому инновационному развитию; предложить меры по интеграции пространства Российской Федерации в мировое пространство.

    Учитывая, что «в силу масштабов занимаемой Россией территории и слабой освоенности преобладающей ее части ключевым фактором регионального развития остается формирование структурообразующего пространственного каркаса» 5, в этой работе следует также оценить состояние основных системообразующих инфраструктур в масштабе страны.

    Данный документ должен носить интегральный, межведомственный характер, учитывающий в совокупности территориальные аспекты основных видов деятельности федеральных органов власти и определяющий приоритетные направления использования территорий в общефедеральном масштабе. Его разработка позволит последовательно реализовать территориальные аспекты государственной политики в области стратегического планирования.

    «Концепция пространственной организации территории Российской  Федерации» должна стать краеугольным камнем для последующей разработки отдельных отраслевых схем территориального планирования — на ее основе будут взаимоувязаны общие базовые элементы Схем территориального планирования РФ, разработка которых предусмотрена Градостроительным кодексом, что позволит значительно повысить качество данных Схем и сократить сроки их создания.

    Можно сказать, что документы территориального планирования в целом, исходя из их специфики, как комплексные междисциплинарные документы управления развитием территорий станут эффективными инструментами взаимоувязки и координации стратегических концепций, планов и программ пространственной организации РФ и субъектов РФ.

    Учитывая огромные размеры территории страны и большое число входящих в нее субъектов, предлагается ввести еще один уровень территориального планирования Российской Федерации, промежуточный между масштабом страны и масштабом субъекта РФ, который найдет отражение в «Комплексной схеме территориального планирования федерального округа». О необходимости разработки такого документа говорил А. П. Кудрявцев в своем докладе в 2009 году. Данный вид документов территориального планирования будет соответствовать стратегиям социально-экономического развития федеральных округов, разработка которых начата в настоящее время.

    Предлагаемые два принципиально новых вида документа пространственного, территориального планирования — «Концепция пространственной организации территории Российской Федерации» и «Комплексная схема территориального планирования федерального округа» — не только позволят обеспечить регулирование развития структурообразующего пространственного каркаса в целях реализации стратегии инновационного развития страны, но и явятся инновациями в системе планирования на федеральном уровне.

    Для закрепления предложенных видов документов пространственного, территориального планирования на федеральном уровне в системе программных документов по планированию социально-экономического развития Российской Федерации необходимо прежде всего ввести «Концепцию пространственной организации территории Российской Федерации» в правовое поле, для чего подготовить соответствующие обоснования и включить ее в утверждаемый Президентом РФ перечень разрабатываемых концепций, доктрин, стратегий, программ и проектов.

    Следует внести необходимые изменения в Градостроительный кодекс в части закрепления места документов территориального планирования на федеральном уровне в системе программных документов по планированию социально-экономического развития Российской Федерации, а также изменения в положения отдельных министерств и ведомств с целью закрепления за ними функции осуществления территориального планирования в соответствующих областях деятельности.

    Важнейшей задачей является также формирование единой федеральной системы пространственных данных (цифровая топографическая основа, базовые электронные слои).

    В завершение следует сказать, что Российская академия архитектуры и строительных наук должна сыграть в этом процессе важнейшую роль, связанную в первую очередь с подготовкой необходимых содержательных обоснований — в части определения методологии как фундаментальной основы Концепции, целей,задач, состава и содержания новых видов документов пространственного, территориального планирования, внесения необходимых изменений в Градостроительный кодекс. Кроме того, РААСН располагает возможностью научнометодического обеспечения разработки Концепции, в которой должны принимать участие все ведущие организации и специалисты градостроительного профиля, архитекторы, экономисты, инженеры.

    1 Вильнер М. Я. О градостроительных основах инновационного развития России // Бюллетень строительной техники. 2009. № 1. С. 39.

    2 Указ Президента РФ № 536 от 12 апреля 2009 г.

    3 Принята на Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992). www.un.оrg/шssiаn/ conferen/wssd/agenda21/index.htm.

    4 Доклад Комитета руководителей Европейской конференции министров регионального планирования (СЕМАТ). Ганновер, 2000. Перевод с англ. Комиссии Приволжского федерального округа по пространственному развитию и НИиПИ Градостроительства. М., 2002.

    5 Вильнер М. Я. Указ. соч.

    Проект содоклада градостроительного отделения РААСН на Общем собрании РААСН 2010 года подготовлен академиком С. И. Соколовым, советником В. А. Щитинским, при консультациях академиков В. Ф. Назарова и Л. В. Вавакина.

    В проекте использованы материалы научных трудов и публикаций почетных членов РААСН М. Я. Вильнера и Л. Б. Когана.

    Posted by admin @ 4:41 пп

Comments are closed.